Divulgação
A divulgação da existência dos conselhos e das ações por eles desenvolvidas, está na essência do próprio serviço. Ou seja, por ser serviço público, os conselhos guardam obediência aos princípios da administração pública, quais sejam o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Todos eles inscritos no artigo 37, da Constituição Federal:
Art. 37º (...)
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência...[.]
Pelo dever de observância à publicidade, não há como excluir a necessidade de divulgação das ações do conselho e dos conselheiros. E quando se trata de divulgação, entende-se como aproximação do conselho e conselheiro da sociedade em que estão inseridos.
Cada conselho identificará a melhor maneira para a divulgação de seus trabalhos, mas, em regra geral, essa publicidade se dará:
no curso das próprias rotinas;
na informação sobre as reuniões ordinárias em meio próprio (mural da repartição pública, mural das escolas, das casas dos conselhos, nos boletins do ente, programas que o ente possui na imprensa, nos sites próprios dos conselhos etc.);
em audiências públicas;
e nos eventos promovidos pelas organizações e entidades representadas no conselho.
A divulgação pode servir como um atrativo para indivíduos que, ao tomarem conhecimento das atividades e importância dos conselhos, passem a contribuir com seus trabalhos, seja com o fornecimento de informações e experiências, seja como potencial candidato ao posto de conselheiro, suprindo uma das principais dificuldades dos conselhos atuais que é a ausência de voluntários para a tarefa.
Eventuais custos para a divulgação deverão ser assumidos pela administração pública respectiva, na esteira do que foi discutido aqui em relação à obrigação dos gestores proverem a estrutura necessária para o funcionamento dos conselhos.
Pessoas e ações dos conselhos devem ser conhecidas, em particular pelos usuários e beneficiários das políticas públicas acompanhadas pelo conselho específico. O conhecimento que interessa à sociedade vai além da informação das ações e existência do conselho, mas também da importância e do seu papel para a melhoria dos serviços públicos prestados à população.
Divulgação formal e informal
A divulgação pode ser de dois tipos: a formal e a informal.
A primeira (formal) é quando se utilizam os meios administrativos do ente, quais sejam: os murais, as chamadas para audiências públicas, os convites etc.
Entretanto, pode-se utilizar de meios informais para dar publicidade ao conselho. Aqui, trata-se de usar a prerrogativa de conselheiro para discutir suas funções no meio em que se relaciona, contando com o apoio de amigos, colegas de trabalho e familiares.
Mais uma vez, a extensão das ações de divulgação estará vinculada às particularidades de cada conselho.
Dependerá de seu perfil deliberativo ou consultivo;
de qual parcela da sociedade está mais associado;
e da estrutura posta à sua disposição pelo ente em que está localizado.
O importante é assumir que, quanto maior for a divulgação das ações do conselho e dos conselheiros, maior serão as possibilidades de desenvolvimento dos trabalhos. Consequentemente, maiores as chances de ampliar a atuação e de criar canais mais eficientes de divulgação.
Os conselheiros devem assumir, ainda, que a divulgação é parte integrante da prestação de contas de sua atuação. Seja ela para os demais integrantes das organizações, grupos e entes representados, seja para a sociedade em geral.
Regimento Interno
A elaboração e aprovação do regimento interno é competência dos conselhos prevista tanto na sua lei de criação quanto na norma geral de cada política pública. Os regimentos tratam de itens, tais como:
natureza;
composição;
diretrizes;
competência;
organização;
sessões plenárias;
penalidades;
postura ética;
direitos e deveres dos conselheiros;
escolha e mandato dos conselheiros;
comissões etc.
O formato do regimento interno se assemelha a uma lei, com ementa, artigos, parágrafos e incisos e, como lei, deve ser assumido pelos conselheiros.
O regimento interno não se pretende um documento estático e definitivo, no sentido de que está isento de mudanças. A dinâmica da política pública e da natureza dos conselhos requer que o regimento interno também acompanhe essas movimentações. Ocorre que o rito para essas alterações deve estar previsto no próprio regimento, de maneira a dar legitimidade às modificações.
As alterações dos regimentos são também competência dos conselhos, que devem estar atentos às necessidades e possibilidades de mudanças. Por outro lado, o regimento deve prever salvaguardas para evitar alterações indevidas ou que, em lugar de um objetivo geral, venham apenas para satisfazer interesses particulares em detrimento da coletividade. As alterações decorrem das propostas de um ou mais conselheiros, e são aprovadas por maioria qualificada, geralmente 2/3 dos conselheiros.
A publicação das alterações promovidas no regimento interno deve ser feita nos meios oficiais do ente. O ato normativo que conduz a publicidade, geralmente é um decreto do chefe do Poder Executivo (prefeito, governador ou presidente). Essa formalidade respalda o conselho e os conselheiros para o exercício de suas funções e atende ao princípio da publicidade.
Os gestores centrais, instâncias superiores das políticas públicas e mesmo órgãos de controle, na linha colaborativa e de compartilhamento que norteia a operacionalização dos diferentes programas acompanhados por conselhos, sugerem modelos de regimentos de maneira a orientar a elaboração. Naturalmente que a autonomia dos conselhos leva-os a decidir pela adoção ou não dos modelos, ou mesmo adaptá-los.
Nesse processo de construção do regimento interno, o importante é desenvolver um documento que não engesse as ações dos conselheiros ou que impeça a fluidez das atividades, com determinações de difícil observância ou que estejam além da realidade local.
Links
Abaixo seguem links de modelos de regimentos internos sugeridos pelos gestores centrais, instâncias superiores e órgãos de controle:
ftp://ftp.fnde.gov.br/web/fundeb/modelo_regimento_fundeb.pdf
http://www.rebidia.org.br/component/content/article?opition=com_content&id=234
http://www.desenvolvimentosocial.pr.gov.br/cmdm03
http://www.mppe.mp.br/siteantigo/siteantigo.mppe.mp.br/uploads/u2lzVAaldwaWYDvO04V5uw/tO-sqQlx7B0HX6xYeI3upA/Regimento_Interno_do_Conselho_Municipal_dos_Direitos_da_Pessoa_Idosa.doc
O regimento interno é documento indispensável para o conselho e conselheiros. Assemelhado à Constituição, sem ele a atuação dessas instâncias privilegiadas de controle social fica sem um conjunto de valores, sem um pacto entre seus membros, sem uma referência de atuação que vincula todos os conselheiros sem distinção. É com fundamento no regimento interno que a paridade de representação entre representantes do governo e da sociedade encontra guarida, que os conflitos entre eles são resolvidos e as soluções são encontradas para o bem da política pública acompanhada e de toda a sociedade.
Contas Públicas
O conjunto de informações financeiras referentes a receitas e despesas de determinado ente constitui as contas públicas. As receitas e despesas são detalhadas e organizadas em instrumentos de planejamento denominados leis orçamentárias compostas pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei de Orçamento Anual (LOA).
Nesses instrumentos, as receitas são previstas e dispostas em categorias de acordo com a origem do recurso. As despesas são fixadas em função das receitas e organizadas também em categorias conforme o tipo de gasto, políticas públicas e programas. Sendo assim, todas as receitas e despesas associadas a um ente público devem estar registradas nos instrumentos de planejamento. Por meio das informações das contas públicas é possível à sociedade em geral e em particular aos conselhos e conselheiros exercerem o controle social.
Há informações previstas nos instrumentos de planejamento representam projeções que se concretizarão à medida em que os orçamentos são executados. Por ter caráter de previsão e não de imposição, os montantes das receitas e despesas, ao final da execução anual do orçamento, podem divergir daqueles montantes inicialmente planejados. Isso quer dizer que em um ano situações diversas podem levar a uma arrecadação maior ou menor ou gastos maiores ou menores dependendo do contexto local.
Variações na arrecadação e nos gastos
Mecanismos mais eficientes e incentivos utilizados pelo fisco (secretarias da fazenda) podem incrementar a arrecadação; crises econômicas, recessão e desemprego podem, por outro lado, reduzir a arrecadação previamente planejada. Calamidades, novas necessidades, desperdícios, desvios, superfaturamentos, corrupção, epidemias repentinas e falhas no planejamento podem levar a incrementos nos gastos previstos; enquanto que suspensão de execução de determinados programas e uso mais eficiente da máquina pública podem reduzir os gastos.
Importante para os conselheiros entenderem que os orçamentos são atos de iniciativa do Poder Executivo (prefeitura, governo do estado, governo do Distrito Federal, presidência) que serão encaminhados na forma de projeto ao Poder Legislativo (câmara de vereadores, assembleia legislativa, câmara legislativa do Distrito Federal, congresso nacional) para análise, ajustes, aprovação e transformação em lei.
Poder Executivo
No âmbito do Poder Executivo, o papel dos conselheiros é garantir que as suas áreas específicas sejam contempladas com créditos suficientes para a manutenção das políticas públicas acompanhadas. Isso se justifica porque, em função do princípio da legalidade, a administração pública somente poderá realizar aquilo que estiver previsto em lei, e sendo o orçamento uma lei, está lá a autorização para a execução (gastos) das despesas nos diversos programas. Não havendo crédito previsto ou mesmo a menção à determinada política pública, não será possível ao ente gastar em ações daquela política pública.
Poder Legislativo
Já na esfera legislativa, cabe aos conselheiros defenderem a proposta enviada pelo Executivo, se essa proposta satisfaz os anseios da política pública acompanhada, para que não haja modificações por parte dos legisladores em prejuízo da referida política pública.
As sessões que discutem os orçamentos no Poder Legislativo são públicas e os conselheiros poderão, por meio de parlamentares, fazer valer os interesses da sociedade. Os orçamentos possuem datas e períodos próprios para movimentação, discussão e aprovação, devendo os conselheiros estarem atentos a elas para agirem de forma efetiva.
As contas públicas apresentadas nos orçamentos são efetivamente movimentadas com a realização das receitas, por meio da arrecadação dos tributos ou repasses de recursos, e com a execução das despesas, por meio dos pagamentos a fornecedores e prestadores de serviços. Espera-se que essa movimentação seja retrato de um equilíbrio planejado, no qual os gastos não superem a arrecadação. Nem sempre isso acontece e muitas dessas vezes em razão de um controle deficiente.
Com isso em mente, sabe-se que os conselheiros podem atuar no equilíbrio das contas públicas ao acompanharem a execução das despesas de forma efetiva de maneira a inibir desvios e desperdícios. No módulo que trata das tarefas discutiu-se como os conselheiros podem fazer isso na prática.
Lei de Responsabilidade Fiscal
Pode-se traduzir equilíbrio das contas públicas como sendo responsabilidade fiscal, tema que mereceu uma lei própria: Lei Complementar nº 101/2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF pode e deve ser ferramenta para fundamentar e aprimorar ações dos conselheiros, tendo em vista que a lei traz incrementos para a transparência das contas e estabelece limites e regras para a execução e movimentação das contas públicas de observação obrigatória pelos entes. Deixar de atender a LRF pode ser motivo de rejeição de contas e acarretar inclusive crimes fiscais.
Nos quesitos de transparência e apoio ao controle social, cabe destacar aqui pontos da LRF:
Art. 48º (...)
Art. 48-Aº (...)
Art. 49º (...)
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
cláusulas
§ 1º A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II - liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; e
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União, os quais deverão ser divulgados em meio eletrônico de amplo acesso público.
As contas públicas e suas prestações são de interesse particular dos conselhos, uma vez que a eles cabe aprovar as prestações de contas da execução de políticas públicas específicas. Essa tarefa cabe aos conselhos deliberativos, em prazo específico estabelecido no regulamento de cada política.
A exemplo, dessa tarefa, veja-se o que prevê a Lei Complementar nº 141/2012, que trata da área de saúde, a respeito do Relatório de Gestão que contém a prestação de contas:
Art. 36º (...)
Art. 36. O gestor do SUS em cada ente da Federação elaborará Relatório detalhado referente ao quadrimestre anterior, o qual conterá, no mínimo, as seguintes informações:
cláusulas
I - montante e fonte dos recursos aplicados no período;
II - auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações e determinações;
III - oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu âmbito de atuação.
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão comprovar a observância do disposto neste artigo mediante o envio de Relatório de Gestão ao respectivo Conselho de Saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte ao da execução financeira, cabendo ao Conselho emitir parecer conclusivo sobre o cumprimento ou não das normas estatuídas nesta Lei Complementar, ao qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, sem prejuízo do disposto nos arts. 56 e 57 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. (grifo nosso)
II - auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações e determinações;
III - oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população em seu âmbito de atuação.
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão comprovar a observância do disposto neste artigo mediante o envio de Relatório de Gestão ao respectivo Conselho de Saúde, até o dia 30 de março do ano seguinte ao da execução financeira, cabendo ao Conselho emitir parecer conclusivo sobre o cumprimento ou não das normas estatuídas nesta Lei Complementar, ao qual será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público, sem prejuízo do disposto nos arts. 56 e 57 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. (grifo nosso)
No âmbito da assistência social, por exemplo, o Tribunal de Contas da União, em publicação destinada aos conselhos da área, destaca, com grifo nosso, que a prestação de contas é feita “mediante demonstrativo sintético anual da execução físico-financeira do SUAS, elaborado pelos gestores e submetido à avaliação do conselho municipal de assistência social, que verifica o cumprimento das metas físicas e financeiras do plano de ação”
(TCU, 2007: 18).
Esse padrão de atuação se estende para as demais áreas em que um conselho deliberativo é presente. O fato de não haver previsão de um conselho deliberativo, não impede que as contas sejam apreciadas pela sociedade. A LRF é clara ao estabelecer que todas as contas devem estar à disposição da sociedade durante todo o exercício e devem ser divulgadas em meio eletrônico para consulta por qualquer cidadão. Esses meios eletrônicos são os portais de transparência, sobre os quais já se tratou aqui como uma ferramenta para uso dos conselhos e da sociedade.
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